1939年5月26日，汪兆铭在山东济南召集高级干部会议，研究向日本政府主动提出“建立政府”的计划问题，参加会议的有周佛海、陶希圣、高宗武、梅思平等人。
会议经过三天的讨论，拟订出了《关于收拾时局的具体办法》，准备以书面形式提交日方，汪兆铭亲赴日本和日方谈判。
《关于收拾时局的具体办法》提出：先召开党临时全国代表大会，修改党章，重新制定政纲及政策，授予汪兆铭组织中央政治会议，负责改组政府以及“迁都北京”。该件还规定在“国府迁都”北京的同时，王克敏的北平中华民国临时政府和梁鸿志的合肥中华民国维新政府自动取消，并宣布重庆政府为非法政府，其对国内的法令、对外缔结的条约协定一律无效。
1939年5月31日，汪兆铭、周佛海、梅思平、高宗武等十一人，在影佐侦昭和犬养健陪同下秘密飞往东京。
日方尽管对汪兆铭的来访并没有多大热情，但还是给予他很高的礼遇，前首相近卫吕和外相有田八郎亲往机场迎接。
为了对外保持秘密，汪兆铭被安排住在东京郊外的一所高级私人别墅。对汪兆铭的来访，新任首相平沼骐一郎召开政府首脑紧急会议，讨论汪兆铭提出在北京组建政府的要求。
在这次会议上，平沼先是说除了此事的起因原来我国政府鼓励汪氏出逃重庆是为了促进重庆政府内部分化而与帝国政府议和，这样战事就可能更加顺利一些。原先我们只是计划在经济上支持汪氏进行和平运动，现在汪氏要求我国政府支持他在北京组织中央政府，这是我们未曾想过的。”
日本政府内部对汪兆铭提出建立政府的设想意见很不一致，经过激烈的争论后，日方终于统一意见，同意汪兆铭建立新政府。
1939年6月5日，日本内阁五相会议拟出一个《建立新中央政府的方针》，该方针规定共有五点。
一是中央政府由汪兆铭、吴佩孚、临时政府、维新政权共同组成，吴佩孚主军，汪兆铭主政。二是新建中央政府根据《调整日华新关系的方针》与日本建立调整国交。
三是中央政府必须具备一定的号召力，成立日期由日本决定。四十中央政府与地方政府的关系，以分治合作为原则。五是关党和三民主义，在不妨碍亲日、满和反红的原则下，可允许存在。
日方以《建立新中央政府的方针》为原则和汪兆铭进行谈判，但日方的建立政府方针和汪兆铭的建立政府设想相去甚远。和谈也陷入了困境，双方都在关键性的问题上僵持不下。
6月10日，汪兆铭首先与平沼首相会谈，但没有实质内容。第二天与陆军大臣板垣的会谈，是这次谈判的最主要重头戏。板垣先提出陆军不赞成汪兆铭在北京建立政府的意见。
有着军方背景的板垣态度强硬难道除了北京，汪没有考虑设法在其它地方建立新政权吗？譬如在皇军占领区以外。”
就是这一点，汪兆铭与日本军部有着巨大的分歧。
虽然处于弱势，但汪兆铭不是弱智，他对于这种事情，当然是极力反对原来我也是这样考虑的，只是形势发生了变化，才作出还都南京的决定。”
板垣见汪兆铭态度强硬，便换了一个角度谈论华北已经有了新政府，再由汪建立一个新政府，不是好办法。”
汪兆铭温和的笑了笑我们不说在北京建立新政府，而是说迁都北京。因为北洋军政府时期，原本的首都就在北京，现在的重庆都只是被称为陪都。迁都能使重庆方面产生一种冲击力和向心力，使国内一切爱好和平之国民思和之心凝聚于故都北京。北京和平政府将是一个自主的中央政权，目前北平的临时政权应加以撤销，或自行解散，使之在中央政府统一领导下。”
板垣听后，无法直接驳斥，只好拿着这个观点来反论分治合作是五相会议决定的原则，临时政府经过与汪协商可以考虑废除名义，但不能取消其内容及已形成的事实。”
汪兆铭也是不甘就此放弃，他继续据此反论阁下的意思似乎与五相会议提出的内政问题交给中国方面的原则有了距离，如果只废除临时这个名称而照旧保留其实体，要我出来收拾时局实感困难。因为中央政府有名而无实，势必会发生中央与地方之间的权限之争。这样的中央政府实在不是我们所设想成立的自主政权，如果阁下要坚持，我只有退让或延期组织政府。”
最后板垣作出一些让步，说只要汪兆铭能够说服王克敏、梁鸿志自愿放弃政府，日方也不反对。
日本原指望汪兆铭在日军占领区之外建立政府，分化瓦解中国的抗日力量。至于在日军占领区之内建立傀儡政府，王克敏、梁鸿志这样的人更加可靠。
平沼内阁对汪兆铭的建立政府计划很不积极，所以汪兆铭这次秘密访日并没有太大收获。他在回国后，曾走访王克敏、梁鸿志，试图说服两人同意放弃地方政府，支持成立统一的中央政府。
但王、梁两人均支支吾吾，没有表示出愿意放弃地方政府的意思，这样汪兆铭在日占区建立
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